La riforma sanitaria anche alla luce della responsabilità professionale degli operatori del settore

Disegno di legge S. 1324

Cosa cambia: la creazione di nuove figure professionali, di nuovi albi e ordini, la responsabilità professionale, ecc..

Il ddl Lorenzin, che prendeva il nome dell’allora Ministro della salute in carica Beatrice Lorenzin, introduce una vera e propria rivoluzione in ambito medico.

Il Senato della Repubblica ha già esaminato il testo di legge, il quale è passato con il voto favorevole di 164 Senatori contro 27 Senatori contrari. Pertanto, l’esame della futura normativa passa allo studio dell’altro ramo del Parlamento, la Camera dei Deputati.

Un primo scoglio è stato superato con un ampio voto favorevole, ora spetta ai parlamentari di Monte Citorio esprimersi sulla riforma sanitaria.

Ma facciamo un passo indietro, tutto inizia all’incirca due anni fa con la delega al Governo, da parte del Parlamento, in materia di sperimentazione clinica sui medicinali, di aggiornamento e adeguamento dei livelli essenziali di assistenza, di riassetto e identificazione delle professioni sanitarie ed, infine, di riorganizzazione e riqualificazione della dirigenza sanitaria del Ministero della salute (Atto della Camera n. 3868).

Tuttavia, l’originario progetto di legge è stato più volte modificato fino ad arrivare all’attuale versione definitiva che viene identificata nel disegno di legge S. 1324 intitolato “Delega al Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali, nonché disposizioni per l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, per il riordino delle professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute”.

Le novità maggiori sono: il riconoscimento di due nuove figure professionali come l’osteopata e il chiropratico, la creazione di nuovi ordini professionali e conseguentemente dei rispettivi albi professionali. Ma il disegno di legge, in realtà è una vera e propria rivoluzione in ambito medico, poiché non si limita a riconoscere nuove figure di personale sanitario e a disciplinarle, ma aggiorna e riordina le disposizioni previgenti, rendendo quest’ultime contemporanee ed idonee al loro attuale contesto socio-sanitario.

Attualmente esistono soltanto tre Federazioni di Ordini Nazionali in ambito sanitario e sono: la Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri, la Federazione Nazionale Ordini Farmacisti e la Federazione Nazionale Ordini Veterinari.

Solo queste tre Federazioni incorporano Ordini professionali, con propri codici deontologici che disciplinano la condotta degli iscritti e, conseguentemente, ne determinano la responsabilità professionale.

Ovviamente, soltanto gli appartenenti a tali corporazioni, come è logico che sia, possono essere sottoposti ad un procedimento disciplinare, come anche, dal punto di vista normativo solo coloro che svolgono determinate professioni mediche, e cioè quelle ufficialmente riconosciute, possono violare normative ad hoc ed essere, conseguentemente, sottoposti a processi civili e penali in tale ambito.

Viene da se che la creazione ex novo di figure professionali e dei relativi ordini professionali, farà nascere in capo a questi neo operatori sanitari specifiche responsabilità sia in ambito deontologico, sia in ambito giudiziario.

Ma esaminiamo più attentamente la nuova riforma, le novità e cosa cambia.

Il disegno di legge consta di 15 articoli, l’art. 1 riguarda la delega al Governo per il riassetto e la riforma della normativa in materia di sperimentazione clinica dei medicinali per uso umano. Tale revisione deve essere realizzata coordinando le disposizioni vigenti con il regolamento (UE) n. 536/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014, sulla sperimentazione clinica di medicinali per uso umano.

Va notato come sia obbligatorio per il nostro Legislatore, nell’ottica di uno “Stato Europa” di cui l’Italia fa parte, dover ormai sistematicamente riferirsi a normative comunitarie come punto di partenza per l’elaborazione di leggi nazionali.

Viene rivista la sperimentazione a largo raggio, dai requisiti dei centri autorizzati ai protocolli da seguire, dalla metodologia da applicare sino ad arrivare all’aggiornamento del personale coinvolto nella sperimentazione.

L’art. 2 riguarda l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza con l’inserimento delle procedure di controllo del dolore nella fase travaglio-parto, effettuate anche tramite ricorso a tecniche di anestesia locoregionale, ferma restando la disciplina del consenso informato e della libertà di scelta delle partorienti. In tal caso, l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, deve tener conto delle specifiche esigenze della medicina di genere, prevedendo appropriati percorsi terapeutici e di accesso alle cure in modo uniforme all’interno del Servizio Sanitario Nazionale.

L’art. 3 si occupa del riassetto ed ammodernamento della disciplina degli Ordini delle professioni sanitarie. 

Come già anticipato prevede la creazione di nuovi albi professionali e conseguentemente dei rispettivi ordini, in ispecie: delle professioni infermieristiche (che comprenderà gli infermieri professionali, gli assistenti sanitari e le vigilatrici d’infanzia), della professione di ostetricia, della professione dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione (in quest’ultimo ordine dovrebbe confluisce anche la professione di osteopata).

Vengono definiti i requisiti di iscrizione e di mantenimento negli albi e negli ordini. Gli ordini territoriali vengono riuniti in federazioni nazionali con sede a Roma.

Gli ordini e le federazioni vengono definiti enti pubblici non economici, pertanto, inquadrati come persone giuridiche di diritto pubblico e conseguentemente ad essi si applica la normativa specifica per tali soggetti di diritto.

L’articolo 3, altresì, specifica tutti gli organi direttivi e la composizione degli stessi, in particolar modo prevede organi di vigilanza che oltre a verificare il rispetto delle norme deontologiche da parte degli iscritti hanno il potere di instaurare procedimenti disciplinari ed irrogare le rispettive sanzioni.

E’ necessario evidenziare come quest’articolo, che appare inizialmente riguardare esclusivamente l’aspetto meramente riorganizzativo, racchiuda in realtà, una innovazione particolarmente significativa, che è appunto quella della responsabilità professionale.

A questo punto vale, la pena sottolineare come tale innovazione consista nel riconoscere una responsabilità professionale in capo a coloro che in precedenza non avevano alcuna responsabilità e/o obbligo, non dovendosi iscrivere ad un albo e ad un ordine professionale, ancorché esercitassero a tutti gli effetti una professione sanitaria, poiché ufficialmente e formalmente non risultava tale.

Attualmente i medici, i farmacisti e i veterinari sono prestatori d’opera intellettuale, ciò vuol dire che, dal punto di vista legale, sono soggetti la cui prestazione lavorativa si fonda sulle proprie competenze, raggiunte grazie ad un percorso formativo tassativamente disciplinato da norme statali.

Il professionista risponde del proprio operato sulla base dell’esecuzione e non del risultato. Nessun sanitario può assicurare il successo di un intervento medico, ma può deve assicurarne la corretta esecuzione. Ed è sul protocollo e la sua attuazione, negli interventi medici, che si può parlare di responsabilità professionale. Il mancato rispetto delle procedure porta ad una responsabilità in capo al sanitario che va valutata caso per caso. La responsabilità del sanitario deve risultare dal suo specifico operato, tuttavia, non può non tenersi conto del momento storico e delle contestuali conoscenze scientifiche; se in passato un errore poteva essere scusabile oggi potrebbe non esserlo più.

Attualmente, in ambito deontologico, abbiamo gli organi di vigilanza in seno ai rispettivi ordini professionali e, la magistratura in campo civile e penale, che interviene in caso di responsabilità professionale; ma questo è possibile proprio perché per gli operatori sanitari esistono disposizioni di legge che disciplinano il loro operato, ma per coloro che non sono identificabili nella qualifica di operatore sanitario cosa accade?

Non di rado, sino ad oggi, si sono verificati casi in cui il paziente sottoposto a cure ed interventi sanitari, da parte di operatori non formalmente sanitari, ha riportato lesioni psico-fisiche più o meno gravi, e non solo il paziente non ha ricevuto un equo risarcimento, ma addirittura in alcuni casi, il responsabile dell’illecito non ha subito alcuna conseguenza disciplinare e giudiziaria.

Va aggiunto, che tali soggetti, hanno continuato ad esercitare arrecando danni anche ad altre persone.

Se, pertanto, in passato non era possibile perseguire e punire adeguatamente coloro che esercitavano una professione che ufficialmente non era definita medica, ma che di fatto lo era, a causa di lacune normative, oggi grazie alla riforma questo non sarà più possibile.

I pazienti potranno verificare se il professionista che si vanta di essere tale, è veramente uno specialista. Inoltre, gli organi di vigilanza degli ordini professionali potranno valutare caso per caso l’operato degli iscritti ed intervenire, ove necessario, irrogando sanzioni.

Infine, e non per ultimo, vi sarà una certa “pubblicità” sia a livello professionale (nel proprio ambiente lavorativo) che mediatico, di comportamenti inappropriati e/o illeciti, grazie all’intervento degli organi disciplinari e giudiziari, i quali, appunto, saranno dotati di strumenti appropriati per combattere le condotte contra legem.

Responsabilizzando gli operatori del Servizio Sanitario Nazionale si è voluto ridare valore alla centralità della persona malata e dei suoi bisogni. La tutela della salute del paziente risulta essere un punto focale e essenziale all’interno di questa nuova riforma.

L’art. 4 prevede l’istituzione e definizione della professione dell’osteopata, inserendola nelle professioni sanitarie e stabilendone i requisiti di accesso. Istituisce, inoltre, il relativo albo, contestualizzandolo nell’ordine dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione. L’esercizio della professione è subordinato all’iscrizione all’albo, la quale può avvenire soltanto se in possesso della formazione universitaria in osteopatia (laurea abilitante o titoli equipollenti).

L’art. 5 prevede l’istituzione della professione sanitaria del chiropratico, inserendo anche tale operatore in ambito sanitario e disponendo che, per l’esercizio della professione è necessaria l’iscrizione al registro istituito, con apposito decreto, presso il Ministero della salute, la cui iscrizione può avvenire soltanto se in possesso della formazione universitaria in osteopatia (laurea abilitante o titoli equipollenti).

L’art. 6 si occupa  delle figure del chimico e del fisico. Il Consiglio nazionale dei chimici, già preesistente, va a convogliare in un unico organo che include anche i fisici e che assume la denominazione di Federazione Nazionale degli Ordini dei Chimici e dei Fisici.

La figura specifica del fisico medico, tuttavia, non viene riconosciuta, ancorché tale professione ricopra ormai da diverso tempo un ruolo importante e fondamentale all’interno del Servizio Sanitario Nazionale. Tale figura, permette alla medicina di assicurare un corretto utilizzo delle nuove tecnologie sul paziente. Del resto il fisico medico, oltre a conseguire la laurea magistrale, deve specializzarsi presso la scuola di specializzazione in fisica medica (decreto interministeriale n. 68 del 4 febbraio 2015).

Tale riflessione, potrebbe essere lo spunto per migliorare e perfezionare una riforma che ormai da più parti viene considerata necessaria.

L’art. 7 fa confluire le già riconosciute professioni di psicologo e biologo in ambito sanitario (attualmente gli ordini delle due professioni sono sottoposte alla vigilanza del Ministero della giustizia, con tale riforma passeranno sotto la supervisione del Ministero della salute), tuttavia, mentre per gli psicologi restano in vigore le disposizioni previgenti, la professione di biologo viene inserita nell’albo dei chimici.

L’art. 8 istituisce presso l’ordine degli ingegneri, l’elenco nazionale certificato degli ingegneri biomedici e clinici, una figura professionale da diverso tempo presente in ambito medico e il cui importante contributo viene così riconosciuto. I requisiti di iscrizione in tale sezione speciale saranno stabiliti a mezzo di regolamento ministeriale, da adottare entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge, dal Ministero della giustizia di concerto con il Ministero della salute.

L’art. 9 inasprisce le sanzioni nel settore penale, in caso di esercizio abusivo di una professione sanitaria. Destinatario di tale disposizione è, per l’appunto, colui che svolge una professione sanitaria. Oggi ci sono persone che sostanzialmente svolgono professioni mediche, ma che formalmente non sono inquadrate in tale ambito. La riforma sanerà tale lacuna normativa. Si veda, inoltre, quanto già escusso precedentemente sull’art. 3.

L’art. 10 è una disposizione normativa che estende ai farmacisti le sanzioni previste nell’art. 9 dalla legge n. 376 del 2000, sulla “Disciplina della tutela sanitaria delle attività sportive e della lotta contro il doping”, e consiste nell’applicazione di una sanzione penale detentiva e pecuniaria, nel caso in cui il farmacista procuri, somministri ad altri o favorisca comunque l’utilizzo di farmaci o di sostanze biologicamente o farmacologicamente attive, senza prescrizione medica.

L’art. 11 prevede l’inserimento nell’art. 61 del codice penale “Circostanze aggravanti comuni”, di una nuova circostanza aggravante, concernente i reati contro la persona commessi in danno di persone ricoverate presso strutture sanitarie o presso strutture sociosanitarie residenziali o semiresidenziali.

Gli ultimi due articoli esaminati, l’art.10 e l’art. 11, confermano quanto già espresso precedentemente, l’obiettivo fondamentale della riforma consiste nel tutelare il paziente e la sua salute, mettendolo al centro della riforma stessa.

L’art. 12 si occupa della materia di formazione medica specialistica e dispone  che, con accordo stipulato in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta dei Ministri della salute e dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, possano essere definite ulteriori modalità attuative, anche negoziali, per l’inserimento dei medici in formazione specialistica all’interno delle strutture sanitarie.

L’art. 13 apporta modifiche sia all’art. 102 del testo unico delle leggi sanitarie, sia alla disciplina sull’esercizio societario delle farmacie. “Il conseguimento di più lauree o diplomi dà diritto all’esercizio cumulativo delle corrispondenti professioni o arti sanitarie. Gli esercenti le professioni o arti sanitarie possono svolgere la loro attività in farmacia, ad eccezione dei professionisti abilitati alla prescrizione di medicinali, la cui attività è in ogni caso incompatibile con l’esercizio della farmacia. I sanitari abilitati alla prescrizione dei medicinali che facciano qualsiasi convenzione con farmacisti sulla partecipazione all’utile della farmacia, quando non ricorra l’applicazione delle disposizioni contenute negli articoli 170 e 172, sono puniti con la sanzione amministrativa da 10.000 euro a 50.000 euro”.

Pur permettendo l’esercizio cumulativo delle professioni sanitarie, si conferma l’incompatibilità e la sovrapposizione tra le professioni sanitarie mediche che vendono i medicinali, come i farmacisti, e coloro che li prescrivono, come i medici, sulla base di un evidente conflitto di interessi a discapito della salute del paziente.

L’art. 14 istituisce la dirigenza sanitaria del Ministero della salute, indicandone le modalità di costituzione e di funzionalità.

L’art. 15 è una norma finale di chiusura per il coordinamento tra le diverse regioni, tra le regioni a statuto speciale e tra delle province autonome di Trento e di Bolzano.

Concludendo, la riforma vuole dare un assetto innovativo al vecchio sistema, rendendolo capace di dare risposte alle problematiche attuali. Le innovazioni sono nate sulla base delle nuove necessità che sia gli operatori del settore sia i pazienti hanno evidenziato. In particolar modo, si è tenuto conto del ruolo del paziente e dei suoi diritti. Inoltre, si è data dignità ed un ruolo ai nuovi professionisti, riconoscendoli come operatori sanitari con tutto ciò che ne consegue, come si è tentato di evidenziare in questo breve excursus esplicativo.

Ogni riforma è migliorabile, ma solo la sua attuazione pratica potrà concretamente permettere di evidenziarne i limiti e conseguentemente gli interventi modificativi da apportare.

Pubblicato il 22/03/2017 sul sito www.laprevidenza.it